如何正确认识延迟法定退休年龄改革

　　新疆大学政治与公共管理学院 雷霆  暨南大学公共管理学院/应急管理学院 朱火云

　　二战后，欧洲经济繁荣、政治稳定、医疗卫生技术进步的同时，开始出现了人口老龄化问题，并自20世纪70年代开始向全球蔓延。根据联合国老龄化定义，凡65岁以上的老年人口占总人口的比例达7%以上或60岁以上人口在总人口中的比重超过10%的，属老年型国家或地区。根据这一定义，我国从2000年进入老龄化社会。目前，退休年龄与人均预期寿命、老龄化趋势加快、劳动力结构变化、人力资源充分利用的矛盾愈发突出。2020年10月，党的十九届五中全会明确实施渐进式延迟法定退休年龄，“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，逐步延迟法定退休年龄。这是首次将积极应对人口老龄化上升为国家战略的具体举措，也是基于我国人口老龄化即将从轻度向中度演变的趋势而做出的重大战略决策，它意味着从“十四五”开始，我国进入全面应对人口老龄化的新发展阶段。

　　一、实施延迟法定退休年龄改革背景

　　1.我国人口老龄化呈现高速化和高龄化特点

　　进入老龄化社会以来，我国人口老龄化呈现明显的加速态势。第七次全国人口普查数据显示，2020年我国60岁及以上老年人口达到2.64亿，占总人口的18.70%，分别比1999年增加了1.38亿和8.7个百分点，年均增长率达到3.6%。这一老龄化速度在人类历史上是无出其右的，即使在日本，其老龄化高速发展期的年均增长率也仅为2.53%。预计到2050年，我国老年人口和占比将突破4.85亿和35%，占比仅次于日本和德国。此外，我国人口老龄化进程还伴随着“高龄化”的特点。分年龄组来看，80岁及以上高龄老年人口占比持续上升，在2025年以后呈现加速趋势，并在2032年、2044年、2046年和2051年相继超过75—79岁年龄组、70—74岁年龄组、65—69岁年龄组和60—64岁年龄组。到2060年，80岁及以上高龄老年人口占比将达到13.27%，成为人口规模最大的老年人群体（UN，2019）^①。

　　2.退休年龄与预期寿命之间存在较大差距并将持续扩大

　　我国的退休政策自20世纪50年代制定，最早为1951年劳动保险条例中规定，男职工60周岁，女工人50周岁，女干部55周岁，至今未进行调整。新中国成立之初，我国人均预期寿命只有40岁左右。因此，这一退休年龄与当时的预期寿命完全协调。然而，随着我国社会经济发展与医疗卫生技术的进步，人均预期寿命显著提高。2019年我国人口平均预期寿命达到77.3岁，位居全球第48位；《“健康中国2030”规划纲要》预计，到2030年将突破79岁；其他主要健康指标总体居于中高收入国家前列。如表1所示，我国60岁人口预期寿命与健康寿命在过去20年均有显著提升。例如，2019年，我国60岁人口的平均预期余命为21年，其中能够自理的健康余命达到16年，意味着一个能够再工作近16年的老年人在现有的退休政策下，必须退出工作岗位。而女性由于一方面预期寿命更长，另一方面退休年龄更小，导致两者之差更大，如50岁退休的女职工虽具备近27年的工作能力但不得不面临退休。随着我国预期寿命和健康预期寿命的进一步提高，与法定退休年龄的差距将持续扩大，延迟退休年龄符合寿命增长规律。

　　表1：2000—2019年我国60岁老年人口分性别的预期寿命与健康预期寿命（单位：岁）

资料来源：世界卫生组织的全球健康观察数据库（The Global Health Observatory）

　　3.延迟退休年龄是全球的普遍趋势

　　退休是工业化的历史产物，是实现劳动力代际传递的重要手段。因此，退休政策本身并不是一成不变的，是随着本国或地区社会经济状况而动态调整的。例如，欧洲的退休政策就经历了从20世纪70—80年代的鼓励提前退休到20世纪90年代以后的延迟退休的根本转变。随着人口老龄化向全球蔓延，延迟退休年龄已成为世界各国养老金制度改革的核心内容之一。如2010年英国政府颁布《平等法案》（Equal it y Act），首先将女性的退休年龄延长至与男性相同的65岁，然后将退休年龄从2024年开始推迟，至2026年的66岁，2036年至67岁，2046年至68岁；德国政府于2005年实施《67岁退休》（Rentemit 67）方案，计划在2012年至2029年期间逐步将退休年龄由65岁提高至67岁；2004年日本修改《老龄雇佣安全法》，强制性渐进式提高退休年龄，即2006年4月提高至62岁，2007年4月提高至63岁，2010年4月提高至64岁，2013年4月提高至65岁。总体而言，21世纪以来，世界主要国家的退休年龄均有显著提高。如图1所示，36个OECD国家男性平均退休年龄由2000年的63.11岁提高至2018年的65.44岁；相应地，女性的平均退休年龄由60.96岁提高至63.72岁。

　　图1：2000—2018年OECD国家分性别平均退休年龄（单位：岁）

　　二、延迟退休年龄政策利国利民

　　1.延迟退休年龄是贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略的重要举措

　　“十四五”规划纲要首次将积极应对人口老龄化上升至国家战略层面，是以习近平同志为核心的党中央总揽全局、审时度势作出的重大战略部署。积极应对人口老龄化的政策内涵十分丰富，包括老年健康、参与和保障等多个方面。提高劳动力有效供给、推进老年人力资源开发利用，确保人力资源总量足、素质高是《国家积极应对人口老龄化中长期规划》的五大战略重点之一。在城镇化水平达到一定比例之后，农村富余劳动力向城市转移的人力资源储备将显著下降，城镇劳动力短缺问题将逐步突显。通过实施延迟退休政策，并辅之以旨在改善老年人就业环境和提升老年人就业能力的政策，提高老年人的劳动参与意愿和劳动力供给水平，无疑将极大地化解劳动力短缺的问题，同时缓解社会保险基金的支付危机。

　　2.延迟退休有助于优化劳动力资源的市场配置

　　按照现有的就业和退休政策，达到法定退休年龄的老年人并非全部退出劳动力市场，而是形成了阶层化的棱形分流结构：（1）部分专业技术职工通过延聘、返聘或“银龄行动”等渠道重返或留在劳动力市场；（2）大部分老年人完全退休；（3）技术缺乏且养老金水平较低的城镇老年人通过自雇或打零工等方式从事临时性的经济活动；（4）农民工则返回农村进行农业生产活动。采用弹性退休的方式延迟退休年龄，将退休行为由政治行为向市场行为转变，即将退休决定权从政府、企业转交给个人及其家庭，由他们根据劳动力市场供给状况、自身家庭经济状况、代际分工、健康状况、主观意愿等自主决定是提前退休还是延迟退休。通过市场机制配置劳动力资源，可以防止一刀切政策产生的劳动力供给与需求结构性失衡和就业不平等市场扭曲问题，充分挖掘老年人的生产潜能，优化劳动力资源配置。

　　3.延迟退休有助于促进代际团结

　　人口老龄化所引发的劳动分工、财富分配、公共资源配置，乃至价值观的代际冲突可通过延迟退休政策予以纾缓。从宏观视角来看，延迟退休将有效降低老年抚养比和老年人的社会依赖，从而减少社会资源分配的代际不公平问题。从微观视角来看，延迟退休扩大了家庭内部分工的自主权，对于延迟退休的老年人而言，增加的市场收入一方面提升自己独立性，减少家庭依赖，减轻年轻一代“一老一小”的双重负担，另一方面，通过家庭内部收入转移的方式将市场收入转移给子女、孙子女，建立平等的代际关系，从而促进代际团结与和谐。

　　4.延迟退休有助于提升大龄劳动者的福利水平

　　就业乃民生之本，延迟退休年龄可以从物质和精神两方面提升大龄劳动者的福利水平。首先，延迟退休年龄意味着职业生涯的延长，大龄劳动者通过劳动就业获得更高的劳动报酬。一般来说，工资水平与工作年限具有正相关关系，退休前的工资水平是职工职业生涯的最高值，延迟法定退休年龄将有效提高大龄劳动者边际工资。其次，延迟退休年龄有助于树立老年人积极正面的社会形象，改善公众对老年人的社会态度。长期以来，老年人被描述为失能、脆弱、疾病缠身、需要社会照顾的依赖者，被视为社会经济发展的负担。通过延迟退休年龄，让有就业意愿和有就业能力的老年人参与市场经济活动，并提高老年人的社会和政治参与度，提升老年人的自主自立能力，打破“老年人无用论神话”的社会迷思，从而根本扭转消极老龄化的公共态度，以消除老年歧视。

　　实施渐进式延迟法定退休年龄是落实党的十九届五中全会精神的具体举措，是适应人口预期寿命和社会经济形势变化、应对人口老龄化问题的重要改革措施，对我国社会经济的长期均衡发展具有重大意义。国家在出台延迟退休改革政策前，会充分考虑我国社会发展状况和文化传统等各方面因素，研究制定出符合我国国情的延迟退休政策。

　　（注^①）UN.(2019).World population prospects 2019.Online edition.Rev.1.